Crisi della legge o trasformazione?

di Sergio Contessa


Dai rapporti del 2002 e 2003 sullo stato della legislazione a cura del Comitato per la legislazione della Camera dei deputati, emerge che oltre l’80% delle leggi approvate dal Parlamento è di iniziativa del Governo. C’è già chi afferma che la legge oggi non è più l’atto normativo per eccellenza; d’altra parte l’ordinamento giuridico non è statico, ma è in continua trasformazione. Ma è possibile parlare di crisi della legge?

Da alcuni anni si assiste, di fatto, ad una trasformazione della funzione legislativa. La produzione normativa governativa (1) tende ad avere un ruolo sempre più rilevante sia per il numero dei provvedimenti adottati che per il rilievo degli interventi realizzati (2).
In dottrina, chi ha affrontato lo studio della funzione legislativa nell’esperienza più recente, è giunto a ricollegare la crisi dell’atto legislativo alla crisi dell’autorità politica nel nostro ordinamento costituzionale (3). Le forme moderne di “aggressione” alla centralità della legge statale possono essere identificate come provenienti sia dal “basso”, cioè dalla maggiore incisività delle fonti locali, sia “dall’alto” attraverso la prevalenza del diritto comunitario sul diritto nazionale (4). Il Governo oggi viene sempre più identificato come centro primario di decisione politica.

In Italia fino alla metà degli anni’80 la normazione governativa era affidata soprattutto al decreto-legge. Lo spostamento dell’asse Parlamento-Governo arrivò all’estrema anomalia con l’abuso dell’adozione dei decreti-legge e la loro infinita reiterazione che fu arrestata dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 364 del 1988. Successivamente si passò dalla stagione delle delegificazioni nel corso degli anni ‘90, al massiccio (odierno) utilizzo delle deleghe legislative, e quindi dello strumento del decreto legislativo, con un conseguente ridimensionamento della legge (5). Inoltre, l’attuale utilizzazione dei decreti legislativi integrativi e correttivi di precedenti decreti delegati, tale da farli identificare come una vera e propria legge "in prova" (6), crea non pochi problemi legati alla certezza dei rapporti giuridici così come per i decreti-legge. La legge, quale legge delega al Governo, rappresenta ormai una “mera autorizzazione” perché non fissa precisi confini nell’esercizio della delega stessa. Per questo la Corte Costituzionale si trova costretta a risolvere casi sempre più frequenti di abusi di delega, svolgendo anche un ruolo di supplenza del Parlamento (7).

La costante espansione dei poteri normativi del Governo è un fenomeno che ha origini antiche. Già nel 1742 il problema era stato avvertito da Ludovico Antonio Muratori nel volume "Dei difetti della giurisprudenza" (8). Questa anomalia è stata riscontrata anche in altri paesi occidentali, ma nel nostro paese il processo di riforma dello Stato federalista, il nuovo titolo V della Costituzione, l’aumentata autonomia e potestà legislativa delle Regioni ed il disegno di legge costituzionale della riforma della seconda parte della Costituzione stessa (oggi verso l’approvazione finale), pongono una questione rilevante: più aumentano i soggetti dotati di potestà legislativa, più aumenta il numero delle norme prodotte e più difficile è mantenere un certo grado di armonia nel sistema normativo. Se si aggiunge alla pluralità delle fonti del diritto, la proliferazione delle leggi, la loro rapidità di mutamento, la frammentazione e la stratificazione delle norme, l’ambiguità del linguaggio, l’eccessivo ricorso alla abrogazione implicita ed altri fattori che rendono oggi particolarmente difficoltosa l’individuazione della regola vigente, risulta evidente l’importanza e l’urgenza di adottare soluzioni idonee.
In dottrina già da tempo si parla di inflazione normativa ed inquinamento quali fenomeni interconnessi (9).
L’effetto combinato di questi due fenomeni produce un ordinamento poco governato e riconoscibile, e influisce in modo negativo sulla certezza del diritto, sull’equilibrio dei poteri costituzionali, sull’efficienza e sui costi della giustizia, sul rapporto di base tra governati e governanti contribuendo alla disaffezione alla legge ed alla sua inosservanza. La crisi della legge riflette la crisi della società (10).

Il ruolo non più centrale del Parlamento nella produzione delle leggi, il sopravanzare del potere normativo del Governo e l’aumentare delle fonti di produzione normativa, non potevano che determinare effetti negativi sulla qualità normativa. La situazione è comune a tutte le democrazie occidentali che negli anni hanno adottato soluzioni diverse per raggiungere un obiettivo comune: l’esigenza di riportare certezza nell’ordinamento.

Analisi storica della crisi della legge

L’iperproduzione normativa del Governo ed il conseguente svilimento del ruolo del potere legislativo e della legge, non sono, quindi, fenomeni recenti. Nel 1960 un articolo di Mario Longo sulla necessità di fondare una scienza dell’amministrazione, pubblicato nella rivista "Il diritto dell’economia", diede più vigore al dibattito sulle tecniche legislative (11). Longo evidenziava fenomeni quali "il progressivo enorme incremento della legislazione", "il decadimento della legislazione stessa" e la "caoticità della situazione normativa", ed identificava nello studio degli "effetti pratici delle norme" e nelle "tecniche di legislazione" le possibili soluzioni.

Nel frattempo in Inghilterra, sollecitato dalla Camera dei Comuni, il Governo nominava una commissione presieduta da Lord Renton affinché fossero studiati ed individuati i modi per raggiungere una maggiore semplicità e chiarezza nelle leggi, rivedere la redazione dei progetti di legge dal punto di vista della forma e formulare raccomandazioni. Alla fine dell’attività la Commissione presentò una relazione che diede vita al Renton Report giungendo a conclusioni non molto diverse da quelle formulate da Longo. Il Renton Report individuava vari rimedi tra i quali emergevano il miglioramento sia in fase di preparazione sia di approvazione del prodotto normativo ed un potenziamento sia della struttura degli uffici di drafting deputati alla redazione tecnica dei testi normativi, che della figura del draftsman.
Nel 1979 il Ministro per la Funzione Pubblica, Massimo Saverio Giannini trasmetteva al Parlamento il “Rapporto sui principali problemi dell’amministrazione dello Stato” noto oggi come Rapporto Giannini, indicando tra le principali disfunzioni della Pubblica Amministrazione la cattiva qualità delle leggi che regolano l’organizzazione e l’attività amministrativa.

La Commissione Barettoni Arleri, istituita successivamente alla presentazione del Rapporto Giannini, si occupò soprattutto della fattibilità legislativa. Nella relazione finale vengono individuate le tre cause della difficile (“nulla” nella relazione) attuazione delle leggi e della carente copertura finanziaria delle stesse:

1)la copertura amministrativa della legge, intesa quale idoneità degli apparati amministrativi all’applicabilità specifica di quanto dispone la norma;
2)la progettazione legislativa, ossia tecnica di redazione degli atti normativi-drafting;
3)la fattibilità quale valutazione preventiva degli impatti della norma sui destinatari della stessa e del contesto normativo nel quale si inseriva.

L’impulso dei Rapporti Giannini ed Arleri non rimase circoscritto all’ambito dottrinario. Il Parlamento, il Governo e la Pubblica Amministrazione in generale, dedicarono la loro attenzione ai fenomeni ed alle conclusioni evidenziate nei lavori precedenti, ed emanarono circolari, regolamenti e leggi in materia. Ricordiamo la legge n.839 del 1984 ed il d.P.R. n.1092 del 1985 sulla pubblicazione degli atti normativi e la legge n.400 del 1988 sull’attività di governo.
Nel 1986 i Presidenti della Camera, del Senato e della Presidenza del Consiglio dei Ministri predisposero tre circolari sulla formulazione tecnica dei testi legislativi affrontando, per la prima volta "a monte", le "criticità delle norme" (12). Questi formulari furono poi integrati nel 1997 con l’emanazione di ulteriori circolari dei Presidenti delle Camere che portarono alla modifica dell’articolo 79 del regolamento della Camera dei deputati sulla scia delle raccomandazioni dell’OCSE (13). Difatti il progressivo deterioramento della qualità della normazione nella generalità dei Paesi occidentali (in Italia in modo più evidente), ha indotto alcuni organismi internazionali, tra i quali l’OCSE, a prendere posizione (14). Nel 1995 è stata emanata da quest’organo la raccomandazione "Migliorare la qualità degli interventi normativi del Governo" con allegato un decalogo da seguire nella redazione dei testi normativi (15). Questa raccomandazione rappresenta il primo standard internazionale sulla qualità delle regolamentazioni basata sulle "best practices" seguite nei paesi OCSE per lo sviluppo e l’applicazione delle nuove regolamentazioni (16). La conferma che il miglioramento della qualità della legislazione stava diventando un obiettivo politico di primo piano, si è avuta nel 1997, quando per la prima volta in un trattato internazionale veniva evidenziata l’esigenza della qualità della legislazione. Il trattato di Amsterdam del 2 ottobre 1997, infatti, contiene in un allegato una dichiarazione sulla "Qualità redazionale della legislazione comunitarie". Sempre nel maggio 1997 fu pubblicato il Rapporto dell’OCSE sulla riforma della regolazione.

Durante la Presidenza Prodi è stato presentato nel 2001 un Libro bianco sulla Governance che ha affermato formalmente il passaggio dalla deregulation al concetto di miglior legislazione (la cd. Better regulation (17) .Gli obiettivi del Libro bianco possono essere sintetizzate nel modo seguente:

-migliorare la qualità della legislazione;
-efficace monitoring dell’adozione e dell’applicazione della legislazione;
-conclusione di un accordo interistituzionale per legiferare meglio;
-semplificazione e riduzione della legislazione comunitaria.

La Commissione per l’aggiornamento, la semplificazione e la riduzione della legislazione comunitaria, nel 2003, basandosi sul Libro bianco sulla governance, ha adottato un programma di azioni quadro: semplificazione, codificazione, consolidamento, abrogazione e la caducità, organizzazione e presentazione dell’acquis, strategia di implementazione (18).
Sulla scia delle attività e dei progetti portati avanti in ambito comunitario, in Italia si è intervenuti a livello parlamentare nel 1997 con l’introduzione nel regolamento della Camera dei deputati dell’articolo 16 bis che ha istituito il Comitato per la legislazione quale organismo sia di controllo del corretto modo di legiferare, sia consultivo fornendo pareri sulla qualità redazionale dei testi, sulla omogeneità, semplicità, chiarezza ed efficacia delle tecniche di semplificazione.
Il Governo con la legge di semplificazione 1998 (legge n.50 del 1999), provvedeva ad istituire, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Nucleo per la semplificazione delle norme e delle procedure, con compiti di vigilanza e coordinamento ai fini di una corretta redazione dei testi normativi.
Nel 2001 è stata emanata la circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 20 aprile 2001 dal titolo “Regole e raccomandazioni per la formulazione dei testi legislativi”, che ha sostituito una precedente circolare del 1986. Questa circolare è stata adottata con identico testo da Camera e Senato nell’aprile del 2001, seguita dalla circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri del maggio 2001 dal titolo “Guida alla redazione dei testi normativi”.

La Guida alla redazione dei testi normativi ed il quasi contemporaneo avvio delle sperimentazioni del progetto AIR e, soprattutto in ambito “legimatico”, dei progetti trasversali Normeinrete e Lexedit, rappresentano ad oggi gli ultimi concreti strumenti con i quali Governo e Parlamento intendono affrontare il problema della scarsa qualità della legislazione. E’ tanto?
Se consideriamo che la legge finanziaria del 2005 è composta da un solo articolo con ben 572 commi!! e che il decreto legge competitività (d.l. n.35/2005) è "in palese contrasto con un ordinato e coerente impiego delle fonti normative" (19), non è mai troppo!!!



Note:

(1) I termini legislazione e normazione, leggi ed atti aventi forza di legge, vengono spesso usati impropriamente e la parola “leggi” si presta a svariate utilizzazioni .Ci sono relazioni che parlano di leggi (accesso alle leggi, la vita delle leggi) ed altre che parlano, più genericamente, di normativa vigente in Italia. Ma nel momento in cui si parla di normativa, si va al di là della legge, facendo giustamente spazio anche ai regolamenti, alle direttive comunitarie ed in genere agli spazi che il mondo europeo sempre più sta occupando. Preferisco quindi partire dalla legislazione ed affrontare, di conseguenza e necessariamente, anche l’aspetto più ampio di normazione. In tal senso Giovanni Conso, intervento al Convegno “Tante leggi.Come orientarsi?” in “I Quaderni”-Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione - anno I novembre 2004, n. 8
(2) Savini G. “Recenti tendenze in materia di organizzazione ministeriale: le riforme in attuazione della l. 137/2002”, anno 2004, consultabile in: http://www.amministrazioneincammino.luiss.it/
site/_contentfiles/00015000/
15042_organizzazioni%20ministeriali_savini.pdf
(3) Modugno F. “La trasformazione della funzione legislativa. I vincoli alla funzione legislativa”, Milano, 1999; Ainis M., “La legge oscura”, Roma-Bari, 1997; Lorello L., “Funzione legislativa e comitato per la legislazione”, 2003, Torino, pp.4 ss.
(4) Ruotolo M.“La progettazione legislativa. Un’esigenza di rilievo costituzionale?” in Giurisprudenza Italiana, 2000, fasc.12, pp.2440-2446
(5) Savini G., op.cit.
(6) Ruotolo M., op.cit
(7) Ad esempio le leggi c.d. Bassanini, che sono state più volte oggetto di sindacato di legittimità costituzionale per eccesso di delega
(8) Il libro viene edito a Venezia nel 1742
(9) Pagano R., “Introduzione alla legimatica. L’arte di preparare le leggi.”, Milano, Giuffrè, 2001, pp.10 ss Per inflazione normativa si intende quel fenomeno di iperproduzione di norme giuridiche che interessa oggi gran parte dei paesi industrializzati. Le lamentele sull’abbondanza delle leggi non sono mai mancate. Negli ultimi decenni, infatti, sono state pubblicate diverse stime sul numero degli atti attualmente in vigore: si va dai 7000 fino ai 300.000 atti. Questo indica uno stato di confusione della normazione e la conseguente incertezza del diritto vigente. Tuttavia, si può affermare che il numero delle norme italiane non è molto superiore a quello dei principali paesi europei, tenendo conto della diversa catalogazione e del differente conteggio adottato dalle stesse nazioni continentali. Le cause del fenomeno possono essere individuate soprattutto nel mutamento del ruolo dello Stato, nel passaggio da uno Stato liberale “garantista” ad uno Stato “interventista ed assistenziale”. La pluralizzazione dei bisogni e degli interessi hanno determinato una frammentazione dei compiti ed una moltiplicazione delle funzioni dello Stato producendo un’ipernormazione legata, tra l’altro, anche all’esigenza di disciplinare i “nuovi” rapporti giuridici nati.
Oltre all’iperlegislazione, si ha il fenomeno dell’inquinamento legislativo , una cattiva redazione delle leggi dovuta a formulazioni normative a volte ambigue, all’uso di norme intruse, a rinvii criptici ad altre leggi . I difetti che incidono sulla qualità del testo sono riconducibili, nella maggior parte dei casi, ad una scarsa attenzione nella redazione o all’insufficiente o inesistente coordinamento con il contesto normativo in cui le nuove disposizioni si collocano.
(10) Pagano R., op.cit., pp.16 ss
(11) Longo M., “Per la fondazione di una scienza della legislazione”, in Il diritto dell’economia, 1960, pp.583 ss.
(12) Tra le tante “criticità”, la difficile attuazione della legge, l’inflazione e l’inquinamento legislativo.
(13) L’OCSE ha come obiettivo della sua verifica quello di aiutare i Governi nell’identificazione delle migliori strategie di policy nel campo della regolazione, individuando le priorità d’azione e le eventuali lacune che dovessero emergere dalle concrete riforme intraprese dai vari Paesi. Per una analisi sulla natura di tali verifiche e sui metodi utilizzati si consulti il documento OCSE SG/LEG(2002)1 nel sito www.oecd.org/dataoecd/33/16/1955285
(14) Già nel 1992 al Consiglio europeo di Edimburgo viene indicato come una delle priorità della Comunità la semplificazione ed il miglioramento del quadro regolamentare, stabilendo anche il legame tra il quadro regolamentare e competitività del sistema europeo.
(15) I punti del decalogo sono: 1) Il problema è definito correttamente?- 2) L’azione di Governo è giustificata?-3) L’intervento normativo è la migliore forma di azione governativa?-4) L’intervento normativo risponde ai requisiti di legittimità?- 5) Qual è il livello di Governo più appropriato per intervenire?-6) I benefici apportati dall’intervento normativo ne giustificano i costi?-7) I benefici ed i costi sociali dell’intervento sono distribuiti in modo trasparente?- 8) L’intervento normativo è chiaro, coerente, comprensibile ed accessibile ai destinatari?- 9) Tutte le parti interessate hanno avuto la possibilità di esporre il loro punto di vista?-10) Come garantire il rispetto delle norme?
(16) Fonte OECD-PUMA: Best Practices 1.Massimizzare l’impegno politico a favore dell’AIR; 2. Disegnare l’architettura istituzionale dell’AIR con grande attenzione; 3. Programmare la formazione sulla base di analisi di fabbisogni formativi; 4. Usare metodi di analisi flessibili ma consistenti; 5. Sviluppare strategie di raccolta dati e implementarle in modo efficace; 6. Canalizzare l’impegno sulle analisi di impatto verso proposte regolative di maggior peso-non disperdere le risorse, soprattutto quando sono scarse; 7. Integrare l’AIR con il proces<Nessuno(a)>so di formazione delle politiche regolative, cercando di fare analisi di impatto all’inizio del processo; 8. Coinvolgere cittadini, gruppi e imprese; 9. Applicare l’AIR sia alle proposte di nuova legislazione che alla legislazione esistente: analisi ex-ante e ex-post.
(17) Dopo l’esperienza della “deregolation” angloamericana si è sviluppato il nuovo concetto della Better regolation, un termine di difficile traduzione che potrebbe essere sintetizzato in “regolamentare meglio” o “migliore regolamentazione”
(18) Il programma è iniziato nel febbraio 2003 e si articola in tre fasi: 1° fase febbraio-settembre 2003; 2° fase ottobre 2003-marzo 2004; 3° fase aprile-dicembre 2004
(19) Estratto del parere del Comitato per la legislazione della Camera dei deputati sul d.l. competitività reso nella seduta del 5.5.2005

Inserito il 06/06/2005 | Legimatica