C.d.S. e modifiche C.A.D.: tra le righe del parere

di Sergio Contessa


E’ stato approvato da pochi giorni dal Consiglio dei Ministri il testo definitivo del decreto legislativo correttivo del Codice dell'amministrazione digitale (CAD), confermando così le indiscrezioni sulle correzioni ed integrazioni che già all’epoca della pubblicazione del Codice stesso gli addetti ai lavori del Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie del Ministro Stanca (in seguito per comodità MIT) avevano previsto (1). Del parere del Consiglio di Stato acquisito sullo schema del decreto di modifica del Codice si è già largamente discusso, ma, a mio modesto parere, non è stato dato il giusto rilievo ad alcune considerazioni che il consesso di Palazzo Spada ha espresso sulla politica della PA e del Governo in generale in merito alla Società dell’informazione. Nel parere il richiamo iniziale è alla necessità di raccogliere le leggi di settore garantendo l’unità e la coerenza complessiva di una disciplina (2), evocando il principio di esaustività e sistematicità di qualsiasi testo che si proponga di effettuare una codificazione di una materia. Senza esaustività e sistematicità “si perde la stessa ragion d’essere” di un Codice. Il Consiglio di Stato, prima di analizzare le disposizioni di modifica e di correzione al CAD, effettua una digressione molto puntuale della storia dell’ICT (Information and Comunication Technology) (3) in Italia, ma nel contempo evidenzia i punti critici nella realizzazione effettiva della “digitalizzazione della PA” ed esprime critiche “costruttive” sull’attività governativa realizzata fino ad ora.

Il supremo consesso amministrativo ribadisce la necessità di dare concreta ed effettiva attuazione alla legge delega del CAD, la legge n.229/03 (semplificazione 2001), in particolare le disposizioni dell’art.10 comma 1 lett.b)(4). Presupposto di fondo, ribadito in più occasioni dallo stesso Consiglio di Stato, è che la diffusione dell’informatica e della telematica (ICT) può radicalmente modificare l’assetto dei pubblici poteri e l’esercizio dei compiti da essa assolti ed inoltre, alla luce delle modifiche alla Costituzione, divenire strumento di raccordo tra i vari livelli di governo e mezzo fondamentale di attuazione del principio di sussidiarietà. L’informatica pubblica può dare un enorme apporto al complessivo ammodernamento delle Amministrazioni ed all’evoluzione dei rapporti tra cittadino ed istituzioni, e può indirizzarle verso modalità di esercizio delle competenze realmente efficienti, efficaci e trasparenti (non ricorda la 241 del 1990?) .Di fondamentale importanza per la storia dell’ICT in Italia è senza dubbio l’art.15, comma 2, della legge n.59/97 che all’epoca introdusse un principio rivoluzionario: la generale rilevanza e validità dell’attività giuridica in forma elettronica. Di conseguenza gli atti della PA ed i negozi privati emanati e stipulati mediante l’utilizzo di sistemi informatici e telematici sono dunque rilevanti a prescindere dalla loro trasposizione sul supporto cartaceo. Il “supporto informatico” diviene quindi dal punto di vista organizzativo una risorsa strategica dell’agire amministrativo e non più (non solo) un semplice strumento tecnico. Per il Consiglio di Stato il “supporto informatico dal punto di vista strettamente giuridico è uno dei modi, il più moderno, in cui si esprime l’azione amministrativa; è la sua stessa forma non separabile dal contenuto in quanto esplicazione diretta di competenze pubbliche”.

Ma le critiche di Palazzo Spada non interessano solo le modifiche e le correzioni apportate su di un testo entrato in vigore da pochi mesi, ma anche il fatto che il CAD in generale sembra non affrontare realmente il problema della fattibilità tecnica, ossia l’attuabilità concreta ed effettiva delle sue disposizioni, sia con riferimento all’impatto interno che esterno. L’analisi dell’ impatto interno si riferisce alla valutazione preventiva dell’impatto della nuova normativa sull’organizzazione delle amministrazioni, mentre l’impatto esterno riguarda i cittadini e le imprese: in una sola parola AIR (Analisi dell’impatto della regolamentazione). Il Consiglio di Stato critica l’amministrazione proponente, ma in generale tutte le amministrazioni statali, per non aver effettuato un’approfondita e meditata Analisi dell’impatto della regolamentazione che tanto in questi anni si è cercato di inculcare nella cultura della PA (5). Nel parere si riconosce, in particolare, la complessità della materia, ma tutto ciò non esime l’amministrazione proponente dal reagire positivamente alla spinta verso il cambiamento.

Purtroppo l’esperienza recente ci ha dimostrato che alla rapidità della produzione normativa non segue un’altrettanto celere capacità delle strutture dalla PA di assecondare il processo di ammodernamento. Troppo spesso le procedure amministrative “classiche” che vengono sostituite da quelle informatizzate hanno visto i “processi elettronici” affiancare quelli cartacei invece di sostituirli, con l’effetto che, talvolta, le procedure amministrative sono divenute addirittura più complesse. A parere del Consiglio di Stato per rendere più concrete le innovative disposizioni del CAD è necessaria una profonda “innovazione nei cosiddetti processi organizzativi”, in grado di conciliare i tempi ed i modi dell’agire amministrativo con l’integrazione dell’informatica e della telematica, superando la frattura tra innovazione tecnologica ed innovazione amministrativa. Introdurre le nuove tecnologie nella PA senza innovarne profondamente l’organizzazione significherebbe non approfittare dell’opportunità che l’ICT ci offre per realizzare quel salto di qualità tale da portare la PA al passo con le amministrazioni statali degli altri paesi europei. Occorre, quindi, promuovere un approccio aziendalistico attraverso una reingegnerizzazione dei processi di servizio nella consapevolezza comunque della peculiarità dell’organizzazione pubblica, prigioniera, per dettato costituzionale, del principio di legalità. Analoghe considerazioni fatte dal Consiglio di Stato nel parere analizzato, sono state espresse sia dalle Commissioni della Camera dei deputati sullo schema del CAD nel febbraio 2005, che dal Presidente della Repubblica il 9.2.2005 nel messaggio al Ministro Stanca, nel quale sottolineava la necessità, da parte della PA, di adottare comportamenti e procedure finalizzate alla razionalizzazione di processi. Tra l’altro anche il CAD, all’art.15, prevede che “le pubbliche amministrazioni provvedono in particolare a razionalizzare e semplificare i procedimenti amministrativi, le attività gestionali, i documenti, la modulistica, le modalità di accesso e di presentazione delle istanze da parte di cittadini ed imprese…”.Il Consiglio di Stato, infatti, critica il MIT per la mancanza di una stretta sinergia con il Dipartimento della funzione pubblica, poiché l’innovazione tecnologica non accompagnata da una riorganizzazione della PA sarebbe, visto l’avvicinarsi dei mondiali di calcio, come schierare una squadra di fuoriclasse senza avere moduli tattici.


Note


(1) Tra gli articoli che hanno anticipato il d.lgs di correzione interessante è quello su : http://punto-informatico.it/p.asp?i=56104. Tra i numerosi Convegni sul CAD posso citare il Convegno - Il Codice dell'Amministrazione Digitale organizzato dal CSIG Centro Studi Informatica Giuridica - Osservatorio di Teramo, Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Teramo,Camera di Commercio, Industria e Artigianato di Teramo, svoltosi a Teramo il 12 novembre 2005, www.csig.it

(2) vedi anche Consiglio di Stato adunanza generale 25.10.04, n.10548/04

(3) da Wikipedia (www.wikipedia.it) : Con ICT (acronimo per Information Communication Technology) si intende la convergenza di informatica e telematica per nuovi modi di trasmettere l’informazione.

(4) Art.10, co.1, lett.b, L.n.229/03: “ rivedere la disciplina vigente al fine precipuo di garantire la più ampia disponibilità di servizi resi per via telematica dalle pubbliche amministrazioni e dagli altri soggetti pubblici e di assicurare ai cittadini e alle imprese l'accesso a tali servizi secondo il criterio della massima semplificazione degli strumenti e delle procedure necessari e nel rispetto dei princìpi di eguaglianza, non discriminazione e della normativa sulla riservatezza dei dati personali“

(5) per approfondimenti sull’AIR mi permetto di rimandare a due miei articoli ed alla bibliografia in essi citata: S.Contessa “Il progetto NormeInrete” in “Il nuovo diritto”, fasc.8\9, 2005.;
S.Contessa “Crisi della legge o trasformazione?” in “Computerlaw.it – Informatica e Diritto”, disponibile alla pagina: http://www.computerlaw.it/entry.asp?ENTRY_ID=92

Inserito il 04/04/2006 | Informatica e P.A.